פסק-דין בתיק עת"ם 52636-12-10

עתירה להענקת אזרחות ישראלית לעותרת מכח חוק האזרחות, התשי"ב-1952, או מעמד קבוע בישראל מכח חוק הכניסה לישראל, התשי"ב-1952; ובהתאם ל"נוהל הטיפול בהפסקת הליך להסדרת מעמד לבני זוג של ישראלים".

1.         העותרת, ילידת שנת 1945, אזרחית אוקראינה, שם נישאה בשנת 1967 לבעלה הראשון, יורי מיטלשדט, ומנישואיהם נולד בשנת 1968 בנם, ולדימיר, אזרח אוקראינה. ולדימיר מתגורר בקייב שבאוקראינה, ולו שני ילדים מנישואיו השניים. בשנת 1995 התגרשה העותרת מבעלה הראשון. בשנת 1997 הכירה באוקראינה אזרח ישראלי בשם בוריס אדמובסקי, והשניים נישאו בחו"ל ביום 10.11.01. ביום 31.1.02 נכנסה העותרת לישראל באשרת תייר על-פי הזמנת בעלה השני, ומאז היא שוהה בישראל. בתחילה קיבלה העותרת רישיון מסוג ב/2, תוקפו הוארך מעת לעת, בהמשך ניתן לה רישיון מסוג ב/1, וביום 17.8.03 ניתן לה רישיון ישיבה מסוג א/5 במסגרת הליך מדורג לאיחוד משפחות. תוקף הרישיון הזה הוארך גם הוא מעת לעת, ובפעם האחרונה עד ליום 31.10.07. ביום 15.2.07 נפטר בעלה. לבעלה המנוח בת (גלינה) מנישואיו הקודמים, לבתו בן (יבגני),  והם חיים בישראל. לאחר פטירת בעלה, ביקשה העותרת להישאר בישראל. ביום 25.10.07 החליטה הוועדה הבינמשרדית לעניינים הומניטאריים לדחות את בקשתה של העותרת, מכיוון שלא נמצאו טעמים הומניטאריים שיצדיקו להעניק לה מעמד בישראל. בהחלטה צויין כי אין לעותרת ילדים מנישואיה לבעלה השני, וכי יש לה בן בגיר מנישואיה הקודמים, המתגורר בחו"ל. העותרת עתרה נגד החלטת הוועדה לבית המשפט העליון (בג"ץ 1888/08 אדמובסקי נ' שר הפנים). העתירה נמחקה בעקבות הסכמת הצדדים על זימונה של העותרת לשימוע שבמסגרתו תוכל להעלות את טענותיה באשר לזיקתה למדינת ישראל, ובאשר לטעמים ההומניטאריים המיוחדים שבגינם היא סבורה כי יש לתת לה מעמד בישראל.

2.         העותרת הגישה בקשה אל הוועדה הבינמשרדית ובה טענה כי היכתה שורשים בישראל; כי אין לה בית אחר זולת ביתה שבישראל; אין לה משפחה קרובה או חברים, אלא רק בישראל; שהייתה הארוכה בארץ והימצאותם כאן של בתה החורגת ונכדיה החורגים הרואים אותה כאמם וכסבתם; כל אלה מצדיקים להעניק לה, לטענתה, אזרחות ישראלית. בשימוע טענה העותרת כי את בנה-שלה לא ראתה מזה 8 שנים וכי רק מדי פעם היא מתקשרת אליו על מנת לברכו לרגל יום הולדתו. לדבריה, בנה איננו מתייחס אליה כאל אם, היא עודנה פגועה ממנו ומאשתו הראשונה, ואת אשתו השניה איננה מכירה כלל. לדבריה, גם עם אחותה שבקייב אין לה קשר. הוועדה הבינמשרדית דנה בבקשתה של העותרת, והמליצה לראש הרשות לסרב לבקשה: "בקשתה של הגברת נבחנה בעבר וסורבה. התיק הוחזר לדיון נוסף בעקבות עתירה מינהלית. לאחר שבחנו את התיק, הבקשה והמסמכים שצורפו לה, נראה כי הנסיבות המתוארות, כפי שהובאו בפני הוועדה, אינן מלמדות על טעמים הומניטאריים מיוחדים המצדיקים מתן מעמד. במקרה דנן למבקשת ניתן מעמד מכח קשר זוגי אשר ניהלה עם אזרח ישראלי, מעמד אשר פקע עקב פטירתו. למבקשת בן מנישואין קודמים החי בחו"ל. מכל האמור לעיל, עולה שזיקתה למולדתה חזקה יותר מזיקתה לישראל". ראש הרשות אימץ את המלצת הוועדה. 

נגד החלטתו-זו הוגשה העתירה הנדונה.

3.         לטענת העותרת, מתעלמים המשיבים לחלוטין מהוראות נוהל מספר 5.2.008, נוהל הטיפול במתן מעמד לבן זוג זר הנשוי לאזרח ישראלי (להלן - נוהל אלמנות). העותרת והמנוח חיו יחדיו במשך כ-10 שנים, ומתוכן כ-5 שנים, לטענת העותרת, חיו כנשואים בישראל. כיוון שכך, הלכה למעשה, השלימה העותרת את ההליך המדורג עוד בחיי בעלה. מכל מקום, לפי הנטען, מדובר במקרה מיוחד וקשה, שבו העותרת והמנוח קיימו קשר זוגי עוד לפני עלייתם ארצה. לטענת העותרת, מצב דברים זה נכנס לגדר המצבים הקשים אשר אליהם התייחס בית המשפט העליון בבג"ץ 3648/97 סטמקה נ' שר הפנים (פ"ד נג(2) 729, 787). לחלופין טוענת העותרת, כי בנסיבות העניין דנן, שבו נוצר הקשר בין  בני הזוג עוד ערב הכניסה לישראל, ראוי היה לקבוע כי העותרת ניתקה את קשריה עם מולדתה, וכי העיכובים שבעטיים לא ניתנה לה אשרת ב/1 באופן מיידי הם אשר גרמו לאי קבלת האזרחות.

4.         לטענת העותרת, שיקול הדעת המסור לוועדה הבינמשרדית על-פי נוהל אלמנות איננו לפנים משורת הדין, אלא זו שורת הדין. עוד טענה, כי תפקודה של הוועדה הבינמשרדית היה לקוי. הוועדה לא דנהבאופן תקין בשאלת זיקתה לישראל. לטענתה, הוועדה התעלמה מכך שהקשר בינה לבין בנה שבאוקראינה כמעט ונותק, וזיקתה לחו"ל קטנה בהרבה מזיקתה לישראל. לטענתה, בטרם הגעתה ארצה, מכרה את כל רכושה, כך ששובה לאוקראינה יעמידה במצב של 'שוקת שבורה' מבחינה כלכלית. עוד טוענת העותרת, כי התערתה בחברה הישראלית, כאן אוהבים ומכירים אותה, וסובביה מעוניינים כי תמשיך לשהות בישראל. בעת שהותה בישראל נקשרה העותרת לבתו ולנכדו של המנוח, והם לה כמעין משפחה. הוועדה לא דנה בכל אלה; לא שקלה את השיקולים הרלבנטיים כנדרש; ולא ערכה פרוטוקול דיון כמתחייב מאת רשות מינהלית. בתמצית, טענת העותרת היא כי החלטת הוועדה הבינמשרדית אינה סבירה, אינה מידתית ומתעלמת מכך שההליך המדורג הופסק בנסיבות טראגיות, שלא באשמתה.

5.         נקודת המוצא המשפטית הידועה באה לידי ביטוי בדברי בית המשפט העליון (בג"ץ 1689/94 הררי נ' שר הפנים פ"ד נא (1) 15, 20-19 (כבוד השופט א' גולדברג) דברים שצוטטו בהסכמה על-ידי כבוד הנשיא א' ברק (בג"ץ 8093/03 ארמטייב נ' משרד הפנים, פ"ד נט (4) 577, 583-585): "מדיניותו של שר הפנים דהאידנא, כמוה כמדיניות שנקטו בה שרי הפנים שלפניו, היא שלא להעניק אשרות לישיבת קבע לזרים, אלא במקרים חריגים, שקיימים בהם שיקולים מיוחדים... מדיניות זו של שר הפנים כלפי זרים (שחוק השבות... לא חל עליהם) אינה ייחודית למדינת ישראל, ו'בדרך כלל, כל ארץ שומרת לעצמה את הזכות למנוע מאנשים זרים להיכנס לתחומה או להרחיקם מתחומה כאשר אינם רצויים עוד...' ... על ^-כן, אין לעותרים כל זכות קנויה לקבל רישיון לישיבת קבע בארץ... ענייננו בעותרים בוגרים, העומדים ברשות עצמם. ככאלה לא ניתן לומר עליהם כי זכותם האלמנטרית לגור עם אמם, וכי מחובתה שלה גם כיום לחנכם ולתמוך בהם נפשית וכלכלית כשהם לידה. בכך כי שר הפנים אינו מתיר את ישיבתם קבע בארץ, אין, על ^-כן, משום פגיעה בכבוד האדם. כנגד האינטרס של העותרים לגור בצוותא בארץ, עומד לנגד עיניו של שר הפנים השיקול שלא לפתוח פתח לכניסתם של זרים רבים, שמצבם כמצב העותרים, המתדפקים אף הם על שערי המדינה. בהחלטתו של שר הפנים שלפיה לא התקיימו בעותרים, ובאחרים דוגמתם, טעמים מיוחדים, המכניסים אותם בגדר החריגים למדיניותו הכללית, לא ניתן למצוא פגם מן הפגמים המצדיקים את התערבותנו". בהמשך ציטט שם כבוד הנשיא א' ברק מדבריו-שלו בפרשה קודמת: "כידוע, מוענק לשר הפנים שיקול ^-דעת רחב אם להכיר במעמדו של מי שאינו אזרח הנמצא כדין בישראל המבקש להעניק לו מעמד של תושב קבע... בכך בא לידי ביטוי העיקרון - המקובל במדינות הדמוקרטיות המודרניות - כי למדינה שיקול ^-דעת רחב למנוע מזרים מלהשתקע בה. אין לו לזר זכות לבוא לארץ אם כתייר ואם כתושב..." (בג"ץ 4156/01 דימיטרוב נ' משרד הפנים, פ"ד נו(6) 289, 293). הרי זה מן המפורסמות, שמתן מעמד בישראל איננו דבר של מה בכך, באשר מדובר ביצירת סטאטוס והענקת זכויות.

6.         סעיף 7 לחוק האזרחות, התשי"ב - 1952, עניינו בהתאזרחות של בעל ואישה, וזו לשונו: "בעל ואשתו שאחד מהם אזרח ישראלי או שאחד מהם ביקש להתאזרח ונתקיימו בו התנאים שבסעיף 5(א) או הפטור מהם, יכול השני לקבל אזרחות ישראלית על ידי התאזרחות, אף אם לא נתקיימו בו התנאים שבסעיף 5(א)".אלו הם תנאי סעיף 5(א) שסעיף 7 מפנה אליהם:          "בגיר שאיננו אזרח ישראלי יכול לקבל אזרחות ישראלית על ידי התאזרחות אם נתקיימו בו תנאים אלה:

(1)   נמצא בישראל;

(2)   היה בישראל שלוש שנים מתוך תקופת חמש שנים שקדמה ליום הגשת בקשתו;

(3)   זכאי לשבת בישראל ישיבת קבע;

(4)   השתקע בישראל או שיש בדעתו להשתקע בה;

(5)   יודע ידיעת-מה את השפה העברית;

(6)   ויתר על אזרחותו הקודמת או הוכיח שיחדל מהיות אזרח-חוץ לכשיהיה לאזרח ישראלי".

7.         השיקול ההומניטארי הוא העומד ביסוד הנכונות לאפשר התאזרחות של בן זוג זר של אזרח ישראלי, ותכליתו היא להגן על התא המשפחתי, על מנת שבני זוג יוכלו לחיות יחדיו, במידת האפשר, ולהקים משק בית משותף בארץ. נדרש אפוא קיום תא משפחתי בישראל, קשר זוגי כן ואמיתי. עם זאת, הלכה פסוקה היא כי אין מדובר בזכות מוחלטת, ולא באופן אוטומטי יזכה בן הזוג הזר באזרחות ישראלית מכוח נישואיו לאזרח ישראלי. 

8.         בעניין דנן ישבה על המדוכה הוועדה הבינמשרדית לעניינים הומניטאריים, שהיא ועדה מייעצת למנהל מינהל האוכלוסין אשר לו הואצלה סמכותו של שר הפנים. הוועדה בודקת מצבים שבהם קיים טעם הומניטארי מיוחד ואשר אינם נמנים על המצבים שבהתקיימם ניתן להגיש בקשות לקבלת מעמד בישראל, בהתאם למדיניות שר הפנים. הוועדה לא מצאה טעמים הומניטאריים מיוחדים לאישור בקשת העותרת. אמנם אין זה מן הנמנע לבית המשפט לעניינים מינהליים להתערב בהחלטת מנהל מינהל האוכלוסין הנסמכת על המלצת הוועדה לעניינים הומניטאריים, אך מיתחם ההתערבות הוא צר עד מאד. זאת מחמת שיקול הדעת הרחב המסור בחוק לשר הפנים, וכשהשיקולים ששוקלת הוועדה, הם לפנים משורת הדין. ממילא חריג לחריג צריך שיהיה נדיר, שאם לא כן, היוצא מן הכלל יהפוך לכלל ונמצאנו הופכים את היוצרות שלא כדין.

9.         בעניין דימיטרוב הנ"ל (בעמוד 289) נפסק כדלקמן: "מקום בו התא המשפחתי התפרק הלכה למעשה, בני הזוג חיים בנפרד, והם מנהלים הליכים לגירושין, שוב לא קיים הטעם המונח ביסוד ההקלה בהתאזרחות שנותן חוק האזרחות לבן זוג זר של אזרח. מטעם זה, הנני סבור כי בדין החליט המשיב - שעה שנודע לו על פירוק התא המשפחתי - לדחות את בקשתו של העותר לקבל אזרחות ישראלית מכוח נישואיו לאזרחית ישראלית... אין טענה בפי העותר - ואילו היתה לו, לא היה בה ממש - כי עצם שהותו בישראל או נישואיו (הכושלים) עם אזרחית ישראלית, מעניקים לו לאלתר זכות לישיבת קבע". בענייננו, אומנם אין מדובר בגירושין, אלא בפטירת בן הזוג הישראלי, אך הצד השווה הוא שהתא המשפחתי התפרק. "... מרגע שפוקע קשר הנישואין, ניתן לומר כי אין עוד מקום לרציונאל של שימור התא המשפחתי, ותחתיו נבחנים הן במסגרת הנוהל הכללי והן במסגרת הנוהל נשוא עתירה זו, שיקולים שונים המצדיקים את המשך ההליך המדורג ובראשם סיבת פקיעת הקשר וזיקתו של מבקש המעמד לישראל"  (עע"ם 8611/08 פריהווט זוולדי נ' שר הפנים (פיסקה 13; ניתן ביום 27.2.11).

10.         עצם אלמנותה של העותרת היא דבר מצער, אך אין בו די. לא אחת נדון עניינם של עותרים בכגון זה, אשר מבקשים לחרוג מנהלי משרד הפנים מחמת מצב רפואי חמור או עניינים דוחקים אחרים. אך גם במצבים מצערים שכאלה נפסק כי אין מקום לאמת מידה של לפניי ולפנים משורת הדין, כי הנוהל מבוסס על שיקולים הומניטאריים וממילא מהווה חריג למדיניות שלפיה לא יוקנה מעמד לזרים, ולפיכך חריג לחריג יהיה נדיר ביותר, כאמור לעיל, שאם לא כן, יווצרו סחף וכירסום מצטברים במדיניות הכללית בעניין זה (עת"ם  (ת"א) 2153/06 אלכסנדרובה נ' משרד הפנים (ניתן ביום 24.7.07 מפי סגנית הנשיא כב' השופטת אסתר קובו); עע"ם 7422/07 אלכסנדרובה נ' משרד הפנים (ניתן ביום 2.7.08 מפי כב' השופטים מ' נאור, א' חיות וע' פוגלמן). גם מצב כלכלי קשה לא הוכר כטעם הומניטארי מיוחד על-מנת להצדיק מעמד (עת"ם (י-ם) 17588-06-10 קושלבה נ' משרד הפנים (ניתן ביום 3.3.11 מפי כב' השופטת נ' בן אור).  

11.       בנוהל מספר 5.2.0017, נוהל הפסקת הליך מדורג, נקבעו נסיבות, לפנים משורת הדין, שבהן יועבר עניינו של פונה אל הוועדה הבינמשרדית. הדבר נועד להתמודדות עם מצבים קשים שבהם לא מתקיימים בפועל חיים משותפים בין בני הזוג, אך בן הזוג הזר השתקע בישראל למשך תקופה ארוכה, ומקיים זיקות חזקות לישראל. עצם הפנייה אל הוועדה הבינמשרדית אין בה כדי להקנות מעמד. הקריטריונים שנקבעו נועדו להצדיק את עצם הפניה לוועדה הבינמשרדית, על-מנת שתדון בעניין, ותחליט אם להמליץ על הענקת מעמד, אם לאו.